Samenwerking tussen gemeenten en netbeheerders

Abstract

Netbeheerders en gemeenten plegen werkzaamheden voor de aanleg, onderhoud en vervanging van kleine ondergrondse infrastructuren. Zij doen dit om aan de vraag uit de maatschappij te kunnen voldoen en om de netwerken te laten functioneren in overeenstemming met de gestelde doelen, veiligheidseisen en wet- en regelgeving. Door de aanleg van glasvezel en hemelwater-afvoersystemen, het onderhoud en de vervanging van het gasnet, het drinkwaternet, de riolering en het werken in de openbare ruimte ondervindt (in het algemeen) de burger steeds vaker bovengrondse hinder. Deze hinder is onder andere in de vorm van overlast voor de omgeving (door geluid, stank, zand etc.) en de overlast op verkeers- en vervoersstromen (omleidingen, opengebroken straten en trottoirs) wanneer er bij werkzaamheden gegraven wordt (Jonkhoff, Van Ravensteijn, Van de Velde, & Hompe, 2013; Rozenberg, Lieshout, Van Wingerden, & Jonkhoff, 2007). Een mogelijke reductie van de overlast is te bereiken door samenwerking tussen gemeenten en netbeheerders. Het doel van dit onderzoek is te verkennen op welke wijze gemeenten en netbeheerders kunnen samenwerken om de overlast bij aanleg, onderhoud en vervanging van kleine ondergrondse infrastructuren te minimaliseren. Aan de hand van literatuur- en empirisch onderzoek is een analyse gemaakt van het totstandkomingsproces en de manier van vastlegging van de samenwerking. Theoretisch kader Voor het theoretisch kader is gebruik gemaakt van vijf theoretische handreikingen uit de literatuur: - het besturingsparadigma van De Leeuw (1990) - de institutionele structuur en het vier lagen institutie model van Williamson beschreven door Koppenjan en Groenewegen (2005) - de kenmerken van actorgedrag in netwerken beschreven door De Bruijn en Ten Heuvelhof (1999) - de kenmerken van convenanten, privaatrechtelijke overeenkomsten en formele regels in netwerken beschreven door De Bruijn en Ten Heuvelhof (1999) - de procesontwerpeisen van De Bruijn, Ten Heuvelhof, en In 't Veld (2012) Bovenstaande literatuur is geanalyseerd om inzicht te krijgen in de totstandkoming van samenwerking, netwerk dynamiek, instituties en vastgelegde institutionele structuren. Er is voor bovenstaande theoriee?n gekozen, omdat deze aansluiten op de onderzochte situatie waarbij gemeenten en netbeheerders tot samenwerking kunnen komen. Empirisch casestudie onderzoek Voor het empirische onderzoek is gekozen voor een vergelijkend casestudie onderzoek. Hierbij is gebruik gemaakt van documentstudie, diepte-interviews en participerende observaties. De onderzochte cases hebben betrekking op praktijkervaringen van samenwerkingen, waarbij op een breed niveau (stad, gemeente) of op een beperktere schaal (straat of wijk) de samenwerking heeft plaatsgevonden. De geanalyseerde cases zijn: - Tilburg: Afstemmingskader Gemeente Tilburg Deze case betreft een brede samenwerking (afstemmingsoplossing) waarbij de gemeente een convenant is aangegaan met de netbeheerders Enexis (gas en elektra) en netbeheerder Brabant Water (drinkwater). Enexis heeft in de gemeente Tilburg een ze?e?r grote saneringsopgavevan het gasnet en zonder een toekomstige samenwerking zou volgens de gemeente de burger (te) veel hinder ondervinden en zou de stad onbereikbaar worden. - Amsterdam: Coo?rdinatiestelsel Werken aan de Weg Amsterdam Deze case betreft een brede samenwerking (afstemmingsoplossing) waarbij alle pa rtijen in de openbare ruimte zijn betrokken doormiddel van een verordening. Het Coo?rdinatiestelsel is het grootste stelsel qua afstemming van projecten in de openbare ruimte in Nederland en is opvallend omdat het uitgaat van een breed gedragen beleid door aangesloten partijen in de openbare ruimte. - Amsterdam: Integrale Leidingen Tunnel Mahlerlaan (ILT) Amsterdam Deze case betreft een specifieke civiele oplossing waarbij alle modaliteiten van ondergrondse kleine infrastructuur zijn ondergebracht in een tunnelconstructie. De ILT komt voort uit de visie van een hoogwaardige Zuidas, waarbij de straten niet open hoeven voor aanleg, onderhoud en vervanging van kabels en leidingen. - Alphen aan den Rijn: Kabel- en Leidingengoot Alphen aan den Rijn Deze case betreft een specifieke civiele oplossing waarbij vrijwel alle modaliteiten van ondergrondse kleine infrastructuur zijn ondergebracht in een gootconstructie met inspectieputten, onderling verbonden met mantelbuizen. Het is een nog te realiseren pilot project, metde focus op de technische kant van de oplossingen. De totstandkoming van samenwerking tussen netbeheerders en gemeenten Er zijn vijf aspecten naar voren gekomen met betrekking tot de totstandkoming van samenwerking: 1. De gemeente speelt een belangrijke rol in het initiatief van samenwerking Dit komt voort uit het feit dat de gemeente de belangen van haar burgers behartigt. De belangen van de netbeheerders liggen anders doordat zij andere kernwaarden en taken h ebben. Daarnaast heeft de gemeente de rol van regievoerder/vergunningverlener en was daarom in alle cases een noodzakelijke partij als het ging om samenwerking in de openbare ruimte. In alle cases namen de betrokken gemeenten het initiatief en dit werkte positief in de totstandkoming. 2. Een transparant handelende procesmanager zorgt voor vertrouwen en gelijkwaardigheid van partijen Het ontbreken van een (externe) transparant handelende procesmanager gaf in een aantal cases aanleiding tot spanning. Dit was het geval bij de start van de cases ILT in Amsterdam en Alphen aan den Rijn met als gevolg onrust en het dwarsliggen door e?e?n van de betrokken partijen. Daarnaast blijkt uit de vier onderzochte cases dat op het moment dat het proces transparant werd, dit tot gevolg had dat het proces op gang kwam en er vertrouwen ontstond in het proces. Het moeilijkste facet van de samenwerking blijkt voor veel partijen het zich verplaatsen in, en het respecteren van de kernwaarden van de andere partijen. Vanuit eigen inzicht lijken plannen logisch en nuttig voor alle partijen, maar bij een benadering vanuit de andere partij zal soms blijken dat dergelijke plannen helemaal niet logisch of gewenst zijn. Een transparant handelende (externe) procesmanager zorgde voor vertrouwen in het proces, gelijke kansen voor alle partijen, bescherming van ieders kernwaarden, en daarnaast bracht deze de juiste personen aan tafel. 3. Betrekking bij het proces van alle relevante partijen in een vroeg stadium draagt bij aan een goede start en betrokkenheid bij het proces In Tilburg werden alle partijen die noodzakelijk waren voor het proces vanaf het begin betrokken bij het proces. In het geval van het Coo?rdinatiestelsel in Amsterdam en bij de Kabel- en leidingentunnel in Alphen aan den Rijn zijn ook alle partijen betrokken vanaf het begin. Deze aanpak resulteerde in Tilburg en Amsterdam in een positieve snelle start. In het proces rond de ILT in de Mahlerlaan z ijn de partijen te laat betrokken, met als gevolg dat dit een grote financie?le impact heeft gehad op het project en men door het uitlopen de doelstelling uiteindelijk niet volledig heeft gehaald. Uit de cases blijkt dat een vroege betrekking leidt tot een snelle start en betrokkenheid bij het proces, daar waar een late betrekking vertraging en uitloop tot gevolg heeft. 4. Een dubbele sense of urgency is noodzakelijk voor actieve deelname aan samenwerking en de bereidheid om tot procesafspraken te komen Uit de cases blijkt dat een samenwerking pas echt tot stand komt als er sprake is van een dubbele sense of urgency. Een dubbele sense of urgency betekent dat er zowel een inhoudelijke als een procesmatige noodzaak moet zijn om tot een samenwerking te komen. Er moet een gedegen inhoudelijke noodzaak zijn zoals de saneringsopgave van Enexis in Tilburg. Daarnaast moeten de partijen er van overtuigd zijn dat een procesmatige aanpak de beste aanpak is. Dit laatste zag men sterk terug in het Coo?rdinatiestelsel van Amsterdam waarbij men in het proces mee mag beslissen over de regels van het stelsel. Niet deelnemen aan dit proces betekent dat men ook geen invloed heeft. Met enkel een inhoudelijke sense lukt het de partijen meestal niet om zelfstandig het probleem op te lossen. In sommige gevallen krijgt een partij later alsnog het gevoel dat een procesmatige aanpak noodzakelijk is om tot een oplossing te komen. Dit is wat men terugziet in het proces rond de ILT in Amsterdam: initieel probeerde het Ontwikkelbedrijf Gemeente Amsterdam en het Ingenieurs Bureau Amsterdam er zelfstandig uit te komen maar uiteindelijk zag men in dat er een procesmatige aanpak noodzakelijk was waaraan alle relevante partijen deelnamen. 5. Vertrouwen tussen de afgevaardigde personen in het proces vergemakkelijkt de totstandkoming van samenwerking Als de afgevaardigde personen vertrouwen in elkaar hebben, leidt dit in de bekeken cases tot succes in de samenwerking. Door dit onderling vertrouwen is men bereid om elkaar iets te gunnen en om met elkaar sneller tot een samenwerking te komen. De vijf empirisch gevonden aspecten worden onderschreven door de geanalyseerde theoriee?n en vormen de essentie?le aspecten in het opzetten van een samenwerking tussen netbeheerders en gemeenten ter minimalisatie van de overlast bij aanleg, onderhoud en vervanging van kleine ondergrondse infrastructuren. De vastlegging van de institutionele structuur van de samenwerking tussen netbeheerders en gemeenten Naast de totstandkoming is de institutionele vastlegging van de samenwerking geanalyseerd. Er kwamen twee aspecten naar voren met betrekking tot de vastlegging van de institutionele structuur van samenwerking: 1. Een vastgelegde institutionele structuur geeft duidelijkheid aan de be trokken partijen Het vastleggen van de instituties van de samenwerking in de vorm van convenanten, overeenkomsten of formele regels zorgt in de cases voor structuur en duidelijkheid bij de betrokken partijen en daarmee voor een betere samenwerking. In de gevallen waar geen invulling is gegeven aan een vastgelegde institutionele structuur zoals in de case van Alphen aan den Rijn, of waar onvoldoende invulling is gegeven aan de vastgelegde structuur, zoals bij de Integrale Leidingen Tunnel Amsterdam, is er onzekerheid bij de partijen wat negatief terugkomt in de samenwerking. 2. Door de vorm van de vastgelegde institutionele structuur in de loop van de tijd aan te passen blijft deze aansluiten bij de fase waarin de samenwerking zich bevindt In de case van Tilburg is de samenwerking nog jong en nog niet volledig uitgekristalliseerd. Er is gekozen voor een convenant met procesafspraken, doelstellingen en intenties voor verdere samenwerking. In deze fase is de samenwerking nog dynamisch van structuur en in deze fase zou vastlegging in een formele regel niet de gewenste uitkomst hebben. De cases laten zien dat als de samenwerking nog niet uitgekristalliseerd is, zoals in Tilburg en vroeger in Amsterdam, er vaak gekozen wordt voor een convenant. Het convenant is dan een opstap naar verder uit te werken afspraken. Toen na verloop van tijd de samenwerking een steeds vastere vorm kreeg bij het Coo?rdinatiestelsel in Amsterdam is overgegaan tot het opstellen van een formele regel. Formele regels hebben namelijk de orie?ntatie meer op de inhoud en geven het bevoegd gezag de mogelijkheid deze eenzijdig uit te dragen. De case van het Coo?rdinatiestelsel van Amsterdam laat zien dat door de structuur van de vastlegging aan te passen aan de fase van de samenwerking men verder komt in het minimaliseren van de overlast. Dit door het aanpassen naar een formele regel nu alle partijen verplicht deelnemen aan het stelsel. Een mooi aspect uit de case van het stelsel in Amsterdam is dat ondanks het feit dat de formele regels eenzijdig vanuit het bevoegde gezag worden opgelegd, ze breed zijn ondersteund doordat ze vooraf zijn besproken door de betrokken partijen. Als men te maken heeft met een groep netbeheerders met ieder afzonderlijke belangen blijft een stuurgroep of een ander inspraakorgaan cruciaal om draagvlak in de samenwerking te garanderen. Op basis van de theorie en het empirisch onderzoek blijkt dat voor samenwerking tussen netbeheerders en gemeenten naast een vastgelegde technische uitvoering ook een vastgelegde institutionele structuur nodig is. In een mogelijke samenwerking moeten gemeenten en netbeheerders niet alleen kijken naar de technische uitvoering, maar moeten zij ook aandacht geven aan de vastlegging van de institutionele structuur van de samenwerking. Het vastleggen van de institutionele structuur en het aan laten sluiten van deze structuur aan de fase waarin de samenwerking zich bevindt zijn essentie?le factoren voor de samenwerking bij het minimaliseren van de overlast bij aanleg, onderhoud en vervanging van kleine ondergrondse infrastructuren. Ondanks het feit dat de gebruikte proces-, netwerk-en institutionele theoriee?n niet nieuw zijn, laat dit onderzoek zien dat er toch niet altijd door alle gemeenten naar is gehandeld. Gemeenten en netbeheerders zijn niet altijd doordrongen van de noodzaak om bij het proces andere partijen te betrekken en om via een procesbenadering naar een oplossing te werken.